中國國有企業(yè)改革已經(jīng)走過30多個年頭，從企業(yè)改革的進程上，雖然一大批以市場為導向的、股權(quán)多元化的企業(yè)正在成長起來，但是，國有企業(yè)的改革還是進行時，還存在著治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、戰(zhàn)略性調(diào)整不到位、市場化經(jīng)營權(quán)利無法得到充分保障等方面的問題。
分類改革的提出為國有企業(yè)改革注入新活力，如何更好地進行分類、調(diào)整改革方向成為國有企業(yè)改革的一個新的挑戰(zhàn)。在進一步制定戰(zhàn)略和措施時，應更加細化地充分考慮不同國有企業(yè)的特點，有針對性地推出措施，以更好地適應國企進一步發(fā)展的需要和實現(xiàn)國有企業(yè)分類改革的戰(zhàn)略初衷
中國國有企業(yè)改革已經(jīng)走過30多個年頭，從企業(yè)改革的進程上，雖然一大批以市場為導向的、股權(quán)多元化的企業(yè)正在成長起來，但是，國有企業(yè)的改革還是進行時，還存在著治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、戰(zhàn)略性調(diào)整不到位、市場化經(jīng)營權(quán)利無法得到充分保障等方面的問題。2015年9月13日，中共中央國務院印發(fā)了《中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，明確提出要分類推進國有企業(yè)改革。那么，對于這兩類國有企業(yè)，應該怎樣有區(qū)別地進行相關改革呢？以下分別對國有企業(yè)總體、商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)的改革思路進行討論。
國有企業(yè)分類改革的總體思路
國有企業(yè)改革的總體思路，要牢牢把握以下幾個方面：第一，堅持有針對性的分類治理的原則。通過界定不同類別國企的功能，實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責、分類考核，提高改革的針對性和監(jiān)管的有效性。第二，在為商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)制定具體戰(zhàn)略和措施時，應該充分考慮不同企業(yè)的不同特征，有針對性地制定與其相適應的戰(zhàn)略，做到因地制宜，因時制宜。第三，注重措施的可操作性和可行性。在國有企業(yè)分類改革時，應充分考慮中國國有企業(yè)在經(jīng)濟運行中的特殊地位，充分認識中國國有企業(yè)改革所遇到的困難，充分評估國企分類改革將遇到的阻礙，將改革的措施和中國目前國企改革的現(xiàn)狀緊密結(jié)合起來，注重措施的可行性，將改革的措施細化，更好地落于實處。
進一步推動商業(yè)類國有企業(yè)改革的具體措施
以國有資產(chǎn)保值增值為核心考核指標，以市場盈利為導向是商業(yè)類國有企業(yè)的主要特征。數(shù)量眾多，覆蓋面廣的國有中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)競爭度高的國有大中型企業(yè)都屬于這類企業(yè)。商業(yè)類國有企業(yè)的改革方向是促進國有股權(quán)的資本化和市場化，促進企業(yè)商業(yè)活動全面徹底地融入市場，這類企業(yè)應該完全按照《公司法》的制度規(guī)范來運行，企業(yè)投資主體應該多元化。具體來說，為了更好地推進商業(yè)類國有企業(yè)改革，應該具體采取如下措施：
因地制宜的設計組織架構(gòu)
對于商業(yè)類國有企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，要依據(jù)其不同的性質(zhì)建立適合的組織架構(gòu)。按政府在國有企業(yè)中擔任的角色，可以將商業(yè)類國有企業(yè)分為國有控股和國有國營企業(yè)。
國有控股的商業(yè)類國有企業(yè)，其基本特征是政府以特殊方式控制，企業(yè)既有一定的政策目標，又有一定的經(jīng)營自主權(quán)。因此，這類企業(yè)有著商業(yè)的特征又有著服務的特性。對于這類企業(yè)，未來的改革應該在組織結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)政企分開、政資分開、政府監(jiān)管。在相關管理機制制定上，應該按照現(xiàn)代公司管理的相關規(guī)范，明確經(jīng)營者、董事會與股東三方之間的權(quán)利以及義務關系，尤其是要明確董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營者的職責，避免經(jīng)營管理者的“逆向選擇”和“道德風險”，避免管理層超越治理層，切實保障投資人的權(quán)益。必須明確的是，全民是這類國有企業(yè)的最終出資人或股東，為此企業(yè)必須按照股東權(quán)益最大化的原則，按市場原則足額按時向國家上繳股息紅利，然后國家通過公共財政支出回歸全民，確保全民利益。在高管薪酬確定上，應當由董事會根據(jù)經(jīng)理人市場規(guī)律、高管貢獻和業(yè)績來決定，高管不應該再享有公務員的行政級別和待遇。
而商業(yè)類國有國營企業(yè)，其體制機制可以依據(jù)企業(yè)經(jīng)營的具體領域和各級政府的監(jiān)管任務，在事業(yè)經(jīng)營模式和競爭性的經(jīng)營模式中選擇。由于這類企業(yè)之間往往沒有競爭，因此其企業(yè)經(jīng)營體制可以按事業(yè)法人設置，與公益企業(yè)基本相同，并適當增加經(jīng)營業(yè)績的考核內(nèi)容。這類企業(yè)必須在滿足履行政府設定功能的前提下，追求有限度的保值增值，以更好地發(fā)揮其社會效益。
進一步完善市場經(jīng)營體制
商業(yè)類國有企業(yè)的經(jīng)營目標是追求利潤最大化，與一般市場主體沒有區(qū)別，其改革方向就是建立完善的市場經(jīng)營體制，實現(xiàn)充分競爭。因此，在進一步推動商業(yè)類國有企業(yè)的改革過程中，應該堅持以市場為導向、以企業(yè)為主體，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，增強國有經(jīng)濟整體功能和效率。建立健全優(yōu)勝劣汰的市場化退出機制，切實保障退出企業(yè)依法實現(xiàn)關閉或破產(chǎn)，加快處置低效無效資產(chǎn)，淘汰落后產(chǎn)能?？茖W地界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對國有資本投資、運營公司和其它直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責，并授權(quán)國有資本投資、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責，按照責權(quán)對應原則切實承擔起國有資產(chǎn)保值增值責任。必須把商業(yè)類國有企業(yè)的經(jīng)營重點放在資本經(jīng)營上，在增強國有資本控制力的同時，提高生產(chǎn)效率，加快國有企業(yè)的資金運轉(zhuǎn)。
加快商業(yè)類國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革
對于商業(yè)類國有企業(yè)來說，可以按照現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)范改造成股份公司，使其成為完全擺脫政府的行政干預、產(chǎn)權(quán)主體多元化、產(chǎn)權(quán)明晰化、管理科學化、所有者承擔有限責任的法人企業(yè)。加大集團層面的公司制改革力度，積極引進各類投資者實現(xiàn)股權(quán)多元化，大力推進國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實現(xiàn)集團公司的整體上市。根據(jù)不同商業(yè)類國有企業(yè)的功能定位，逐步調(diào)整國有股權(quán)占比，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、股東行為規(guī)范化、內(nèi)部約束有效、運行高效靈活的經(jīng)營體制。要把產(chǎn)權(quán)改革和市場結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，以形成協(xié)同效應。無論對于自然壟斷企業(yè)還是市場競爭過程中國有企業(yè)形成的經(jīng)濟性壟斷企業(yè)，在實行國有企業(yè)股權(quán)改革時，都要放松行業(yè)進入管理，鼓勵形成新的市場競爭主體。同時，推進混合所有制改革中引入員工持股制度，堅持鼓勵相容原則、長期導向原則和增量分享原則，使員工與企業(yè)形成利益共同體，增加對員工的經(jīng)濟激勵。
進一步推動公益類國有企業(yè)改革的具體措施
公益類國有企業(yè)是國家保證實現(xiàn)社會公共利益而建立的組織形態(tài)，其主要任務是彌補市場缺陷，以是否完成國家賦予的具體政策目標為主要考核指標的“公共政策”導向。雖然這類企業(yè)的數(shù)量有限，卻是未來國企改革中的重點。公益類國有企業(yè)的改革方向是“一企一制”“一企一法”，具體來說，應該采取如下舉措：
建立事業(yè)型經(jīng)營管理體制
由于公益類國有企業(yè)所特有的公共性、非營利性和服務性特征，公益類國有企業(yè)原則上由政府部門直接經(jīng)營管理，經(jīng)營體制可以仿照事業(yè)單位設計。從公益類國有企業(yè)角度來看，無論是從其目標定位還是國企分類改革的初衷，還是兩權(quán)的不完全分離特性來看，公益類國有企業(yè)政企分離本身并不是一個合理的目標。因此，在公益類國有企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)中，沒有必要設立股東會和董事會，可實行經(jīng)理負責制。公益類國有企業(yè)的管理體系可以分為三個層次：第一，經(jīng)理由政府直接任免，并以合同形式規(guī)定其責任和約束其權(quán)力，明確任職的時間和考核評價體系。第二，高管可以由經(jīng)理提名并上報政府確認審核。第三，員工招錄完全市場化。但由于企業(yè)中的許多員工是在計劃時期招錄的，直接解除其國有身份有困難，因此在這類企業(yè)改革中可以考慮通過給予經(jīng)濟補償或者簽訂有特定約束的服務合同來解決。
建立注重社會評價的考核體系
公益類國有企業(yè)經(jīng)營的目標，應該緊緊圍繞保障民生、服務社會、提供公共產(chǎn)品和服務設置，其考核既可以由管理公益產(chǎn)品的部門執(zhí)行，也可以由服務對象選出的代表來執(zhí)行。在考核體系的設計上，應該把成本控制列為核心。對于高層的考核制度，不能以利潤為目標，而是以成本控制水平和公眾滿意度為目標，并充分注重社會評價。高管的薪酬標準要依據(jù)其相關貢獻與對應的政府公務員標準同步，對于高管激勵不應該來自薪酬，而是相關政治地位的提升，即高管應享受公務員的待遇與行政級別。在對總經(jīng)理薪酬的考核體系中，總經(jīng)理的薪酬由政府部門根據(jù)各企業(yè)管理的任務輕重和難度系數(shù)確定，不與資本保值增值掛鉤。由于生產(chǎn)公共品存在預算軟約束，為了防止由此而產(chǎn)生的道德風險和逆向選擇，在公益類國有企業(yè)中，需要完善信息公開體制，實現(xiàn)公眾監(jiān)督與信息透明，以解決信息不對稱情況下經(jīng)營者隱瞞實際成本的問題。而且，在立法層次上，公益類國有企業(yè)的信息公開必須上升到相關法律層次，必須是強制性的。
加快完善公益類國有企業(yè)的監(jiān)督法規(guī)
對于公益類國有企業(yè)，由于其特有的性質(zhì)，容易導致信息不對稱。在信息不完全對稱的情況下，經(jīng)營者可能利用其掌握信息更充分的條件，與政府在責任目標、經(jīng)營成本、投資等方面進行博弈，導致服務態(tài)度和產(chǎn)品質(zhì)量不好、資本和設施利用率低、責任目標難以實現(xiàn)。因此，在這類企業(yè)中，每個企業(yè)都需要有專門的法律法規(guī)來規(guī)范其行為，要用高效的治理和監(jiān)督手段對這些企業(yè)的行為給予明文規(guī)范，確保企業(yè)高效率地追求社會公共利益。對于公益類國有企業(yè)而言，在政府管理的法規(guī)上，可以考慮制定專門的法規(guī)，來規(guī)制這類企業(yè)的經(jīng)營。其未來的監(jiān)督管理機制應當會比我們現(xiàn)用的、面向所有國有企業(yè)的監(jiān)管體系更負責、更精細。公益類國有企業(yè)在數(shù)量上可能僅占全部國有企業(yè)的10%，然而，從長遠來看，對于它們的監(jiān)督成本或?qū)⒄嫉秸麄€國資管理體系運行的一半以上。盡管其監(jiān)督管理的成本很高，但如此高昂的監(jiān)督管理成本對于其履行服務社會公共利益的職責而言，卻十分必要。
總之，以分類改革為切入點推進國有企業(yè)改革具有歷史必然性和現(xiàn)實合理性。隨著《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》的出臺，必將引起國企改革戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變和改革措施的重大調(diào)整。分類改革的提出為國有企業(yè)改革注入新活力，如何更好地進行分類、調(diào)整改革方向成為國有企業(yè)改革的一個新的挑戰(zhàn)。在進一步制定戰(zhàn)略和措施時，應更加細化地充分考慮中國不同國有企業(yè)的特點，針對性地推出措施，以更好地適應國企進一步發(fā)展的需要和實現(xiàn)國有企業(yè)分類改革的戰(zhàn)略初衷。